7月21日,，交通運輸部發(fā)布了《收費公路管理條例》（修訂征求意見稿）,。修訂征求意見稿涉及多處重大政策變動,，其中最引人注目的是關(guān)于收費期限的調(diào)整。這一調(diào)整傳遞的信號是,，高速公路將長期收費，原本的收費年限的上限或?qū)⑷∠?，從而再次引發(fā)媒體和公眾的熱議——高速公路該不該收費,？高速公路收費怎么還虧損？筆者長期從事江蘇經(jīng)濟研究,，十多年來對交通運輸經(jīng)濟學(xué)頗有興趣,，做了一些調(diào)查研究，同時也是一名私家車主,，對此想從理性客觀角度談?wù)勛约旱目捶ā?/P>
兼顧不同用路者權(quán)益
現(xiàn)在有一個誤解,，認為高速公路作為公共基礎(chǔ)設(shè)施，屬于政府提供的公共產(chǎn)品,，公共產(chǎn)品就應(yīng)該免費,。其實，政府提供的公共產(chǎn)品,，大到國防,、外交，小至公交車,、街心花園,，都不是免費的，或者是“收稅”,，或者是“收費”,。到底是“收稅”還是“收費”？不僅要考慮資金問題,，還要考慮公平和效率問題,。收稅是一個比較簡單隱蔽的辦法，直接由社會大眾甚至每個人分擔(dān),。但帶來了“有車族”與“無車族”,、“經(jīng)常走高速公路”與“很少走高速公路”人群之間的不公平,。另外,，對那些現(xiàn)在還沒有高速公路的地區(qū)也不公平。還會刺激各地都要建高速公路,，導(dǎo)致資源浪費,。
對占公路總里程97%左右的普通公路的使用者征稅以體現(xiàn)公共服務(wù)，對占公路總里程3%左右的高速公路的使用者收費以彰顯效率,。修訂方案兼顧了不同用路者權(quán)益,， 向公眾提供可自由選擇的差異化公路通行服務(wù)，適合國情，符合實際,，更具有可操作性,。
根據(jù)交通運輸部前不久公布的數(shù)據(jù)，我國高速公路已經(jīng)達到11.19萬公里,，里程規(guī)模超越了美國,，居世界第一。高速公路對中國經(jīng)濟社會發(fā)展起到了極大推動作用,，給百姓帶來了極大便利,。例如，現(xiàn)在,，私家車普及了,，自駕出游已成為許多普通百姓的休閑方式。每逢節(jié)假日,，一家人開車去周邊城市探親訪友,、觀景賞花。如果沒有高速公路,，一家人想要在兩三天時間內(nèi)組織一次城際旅行,，是很困難的事情。我們確實享受到了高速公路帶來的便利,。
天下沒有免費的午餐,，高速公路建設(shè)和養(yǎng)護都需要大量資金投入。目前,，每公里高速公路的建設(shè)費用少則數(shù)千萬元,，山區(qū)橋梁隧道多的要數(shù)億元。公路作為公共基礎(chǔ)設(shè)施,，一般都是由政府承擔(dān)建設(shè)養(yǎng)護責(zé)任,，但錢從哪里來？從國際上看,，無非兩種：“收稅”或者“收費”,。
日本、韓國,、法國等國家大都以收費方式建設(shè)養(yǎng)護高速公路,；美國絕大部分高速公路不收過路費，但是高速公路發(fā)展資金是通過稅收籌集的,。美國公路專項稅的稅種多,、稅率高，還建立了聯(lián)邦公路信托基金,，州政府還可以根據(jù)實際需求自行制定本州的燃油稅稅率,。由于美國公路發(fā)展歷程長,、建設(shè)強度低，使得每年資金需求與專項稅收入差距不大,，不需要以收費為主的方式發(fā)展公路,。德國的高速公路沒有收費站，但德國是世界上燃油稅稅率最高的國家之一,，高達260%,，同時德國對貨車也是收費的。因此,，美國和德國的免費公路實際上是“收稅公路”,。筆者今年初在墨西哥自駕游，原來不收費的公路也新建了收費設(shè)施,，收費標(biāo)準(zhǔn)還不低,。
現(xiàn)在有一個誤解，認為高速公路作為公共基礎(chǔ)設(shè)施,，屬于政府提供的公共產(chǎn)品,，公共產(chǎn)品就應(yīng)該免費。其實,，政府提供的公共產(chǎn)品,，大到國防、外交,，小至公交車,、街心花園，都不是免費的,，或者是“收稅”,，或者是“收費”。
我國收費公路政策可追溯到1984年,，當(dāng)時在政府財力十分有限的情況下,，為破解落后的公路交通對經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸制約，采取了“貸款修路,、收費還貸”的方式,。1997年頒布的《公路法》和2004年發(fā)布的《收費公路管理條例》進一步從法律角度明確了“貸款修路、收費還貸”的做法,。時至今日,，我國公路網(wǎng)中97%的高速公路、61%的一級公路和42%的二級公路,，均依照“貸款修路,、收費還貸”的方式建成,，可以說此方式對我國收費公路的建設(shè)發(fā)展功不可沒,?！百J款修路、收費還貸”是我國高速公路發(fā)展中適應(yīng)國情實際作出的務(wù)實選擇,。
但是,，自1984年以來，收費公路政策已經(jīng)走過30余年,，最早建成通車的一批高速公路已經(jīng)到了或臨近2004年出臺的《收費公路管理條例》規(guī)定的最長期限,。另一方面，制定《收費公路管理條例》所依據(jù)的社會環(huán)境和政策出發(fā)點都發(fā)生了很大變化,。當(dāng)初的政策設(shè)計比較簡單,，著眼于具體項目，一條高速公路建成后收費25年,，貸款還完后就不再收費,，建一條算一條。然而在實際運作中,，高速公路的建設(shè)已經(jīng)聯(lián)網(wǎng)建設(shè)管理,。目前，我國高速公路仍然處于大網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)中,，中西部地區(qū)還有很多空白,。另外，已建成的11.19萬公里高速公路的管理養(yǎng)護也需要相當(dāng)大的資金量,，沒有管理養(yǎng)護,，一條高速公路幾年時間就會喪失通行能力。根據(jù)國家現(xiàn)行規(guī)定,，成品油消費稅交通專項轉(zhuǎn)移支付資金主要用于普通國省道和農(nóng)村公路的養(yǎng)護管理,。此外，一般而言,，高速公路8年至10年就需要大修,，僅依靠公共財政顯然難以滿足。如果現(xiàn)在取消高速公路收費,，那么就必須相應(yīng)增加稅收,。海南省就是取消了全省過路費、過橋費,，采用開征省級燃油附加費的方式,，以解決公路養(yǎng)護資金的來源。
那么,，到底是“收稅”還是“收費”,？這不僅要考慮資金問題，還要考慮公平和效率問題,。收稅其實是一個比較簡單隱蔽的辦法,，直接由社會大眾甚至每個人分擔(dān),。但帶來了“有車族”與“無車族”、“經(jīng)常走高速公路”與“很少走高速公路”人群之間的不公平,。另外,，對那些現(xiàn)在還沒有高速公路的地區(qū)也不公平。還會刺激各地都要建高速公路,，“不管有沒有需要,，不建白不建”，導(dǎo)致資源浪費,。
高速公路免費,，還會出現(xiàn)另外一個問題，就是影響通行效率,。近幾年春節(jié),、國慶等假期，小汽車免費通行,，不少高速公路幾乎成為停車場的現(xiàn)象可以印證,。高速公路不收費，雖然不會天天都堵成那樣,，但上高速公路的車輛必然大幅增加?，F(xiàn)在不少大貨車、部分長途客車為了節(jié)省過路費,，盡量不走高速公路,，如果免費，必然都上高速公路,，甚至不排除有好事者沒事也上高速公路轉(zhuǎn)幾圈,、練練車，這將導(dǎo)致高速公路一些重要路段經(jīng)常性車滿為患,，嚴(yán)重影響通行效率,。還會加速高速公路的設(shè)施損壞，增加管理和養(yǎng)護的成本,。嚴(yán)格而言,，高速公路是在基本公共服務(wù)基礎(chǔ)上提供給公眾的效率服務(wù)，就是在滿足一般出行需求的基礎(chǔ)上,，給公眾提供更快捷的出行方式,、更舒適的出行環(huán)境。
這次《收費公路管理條例》修訂調(diào)整,，繼續(xù)堅持收費公路政策,，實行“用路者付費”，既是客觀需要,，也是現(xiàn)實之舉,，“誰使用,，誰受益，誰付費”,，相比“收稅免費”，更能體現(xiàn)效率與公平,。
根據(jù)《收費公路管理條例》（修訂征求意見稿）,，政府收費公路中的高速公路實行統(tǒng)借統(tǒng)還，不再規(guī)定具體的收費期限,，按照用收費償還債務(wù)的原則,，以該路網(wǎng)實際償債期為準(zhǔn)確定收費期限；特許經(jīng)營高速公路經(jīng)營期限一般不超過30年,，對于投資規(guī)模大,、回報周期長的高速公路，可以約定超過30年的特許經(jīng)營期限,；償債期,、經(jīng)營期結(jié)束后，其養(yǎng)護,、管理資金可按滿足基本養(yǎng)護,、管理支出需求和保障效率通行的原則實行養(yǎng)護管理收費，以解決高速公路養(yǎng)護費用的問題,，保證高速公路正常通行,。修訂征求意見稿在促進建立收費公路長期穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展機制的同時，強調(diào)規(guī)范運營管理,，提高收費公路的門檻,，增加普通公路的供給服務(wù)。使得“收稅”與“收費”并行,，基礎(chǔ)性,、均等化的公共服務(wù)和高效率、高水平的通行服務(wù)并舉,，對占公路總里程97%左右的普通公路的使用者征稅以體現(xiàn)公共服務(wù),，對占公路總里程3%左右的高速公路的使用者收費以彰顯效率。修訂方案兼顧了不同用路者權(quán)益,， 向公眾提供可自由選擇的差異化公路通行服務(wù),，適合國情，符合實際,，更具有可操作性,。
高速公路不是暴利行業(yè)
上市公司的高速公路都是國道主干線和重要運輸通道，交通流量相對較大,，而這些項目又是早期建成項目,，當(dāng)時的建設(shè)和運營維護成本較低,，已經(jīng)度過了還本付息的高峰期。少數(shù)上市高速公路公司的經(jīng)營狀況遠不能代表整個高速公路行業(yè)的實際水平,。高速公路公司確實存在著不少媒體指出的“銷售毛利”,、“銷售凈利”較高的特征，但是由于其投資規(guī)模大,、總資產(chǎn)高,、運營期長，總資產(chǎn)的周轉(zhuǎn)率極低,，真正反映企業(yè)盈利能力的“凈資產(chǎn)收益率”并不高,。
如果高速公路真的是暴利行業(yè)，社會資本自然趨之若鶩,。當(dāng)前,，全國上下全力推進PPP合作，但2014年至今,，江蘇省沒有一個成功的高速公路PPP案例,。
社會輿論中關(guān)于高速公路收費的另一個焦點是，一些公眾及媒體通過對上市高速公路公司的公開信息披露,，指出“高速公路是暴利行業(yè)”,。其實，這是對高速公路行業(yè)以管窺豹式的誤讀,。
少數(shù)上市高速公路公司的經(jīng)營狀況遠不能代表整個高速公路行業(yè)的實際水平,。上市公司的高速公路都是國道主干線和重要運輸通道，交通流量相對較大,，而這些項目又是早期建成項目,，已經(jīng)度過了還本付息的高峰期。如滬寧高速公路是江蘇省建成的第一條高速公路,，當(dāng)時的建設(shè)和運營維護成本較低,。因此，這部分高速公路無論是社會效益,、經(jīng)濟效益還是財務(wù)效益都相對較好,。但是，這些項目是特例,，并不能代表高速公路整體的運營水平,。
公眾、媒體對高速公路運營收支概念的認識長期以來存在誤區(qū),。高速公路公司確實存在著不少媒體指出的“銷售毛利”,、“銷售凈利”較高的特征，但是由于其投資規(guī)模大、總資產(chǎn)高,、運營期長,，總資產(chǎn)的周轉(zhuǎn)率極低，真正反映企業(yè)盈利能力的“凈資產(chǎn)收益率”并不高,。
寧滬高速公路公司H股,、A股自發(fā)行日起至2014年，年均凈收益率分別僅為5.5%左右,，與當(dāng)前5年期銀行貸款基準(zhǔn)利率相當(dāng),，略高于平均的5年期銀行存款利率。未來,，受區(qū)域路網(wǎng)不斷完善,、滬寧東段交通擁堵等影響,，預(yù)計滬寧高速公路經(jīng)營收益還將呈下降趨勢,。
據(jù)筆者所知，高速公路的收費是有嚴(yán)格規(guī)定的,。根據(jù)2004年出臺的《收費公路管理條例》,，公路收費期限由國家規(guī)定，收費標(biāo)準(zhǔn)由省級人民政府審批,。東部地區(qū)還貸公路收費期限不超過15年,，經(jīng)營性公路收費期限不超過25年。收費標(biāo)準(zhǔn)的制定根據(jù)償還貸款,、合理投資回報等因素綜合確定,。但從全國來看，各省市為統(tǒng)一管理和收費公平,，基本上都是以早期建成的高速公路收費標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn),，采取了區(qū)域內(nèi)相對統(tǒng)一的較低水平的收費標(biāo)準(zhǔn)。江蘇高速公路的收費標(biāo)準(zhǔn)就是十多年前制定的,，基本沒有調(diào)整變動,。而現(xiàn)在，土地,、拆遷,、工資、原料等建設(shè)成本都已大幅上漲,，環(huán)保的壓力也越來越大,。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國2014年批復(fù)的四車道高速公路平均造價約為7700萬元/公里,，2004年平均造價約為4200萬元/公里,，2000年的平均造價約為3200萬元/公里，2014年是2000年的2.4倍、是2004年的1.83倍,，幾乎每3年至4年平均造價增加1000萬元,。
建設(shè)養(yǎng)護的成本不斷上漲，而且是剛性的,，但高速公路的收費收入增長卻具有一定的彈性,。首先，眾所周知,，由于高速公路的所在區(qū)域不同,，通行的車輛數(shù)量和經(jīng)濟效益差異很大，蘇南地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達,，滬寧高速公路的車流量就很大,，而蘇北一些高速公路的車流量就明顯少多了。此外,，高速公路建設(shè)時間有先有后,，先建的高速公路項目一般總是需求最旺盛的，效益肯定好,，后建的項目,，邊際效率必然下降。特別是出于扶貧,、國防,、促進區(qū)域共同發(fā)展的需要，一些經(jīng)濟相對落后地區(qū),、邊遠地區(qū)也建高速公路,，這些項目注定是虧損的。因此,，高速公路建得越多,，收入的邊際效應(yīng)越明顯。其次,，由于受全球金融危機影響,，近年來我國經(jīng)濟不景氣，下行壓力很大,，運輸需求減少,。而高速鐵路的大規(guī)模建設(shè)，也分流了高速公路的需求,。從長遠看,，隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，人口增長拐點來臨,，中西部地區(qū)開發(fā)帶來的區(qū)域產(chǎn)業(yè)均衡布局,，高速公路的運輸需求增幅將趨緩,，有的路段可能還會下降。一方面,，建設(shè)養(yǎng)護的成本不斷上漲,，另一方面，收費標(biāo)準(zhǔn)基本不變,，收費收入增長呈邊際遞減效應(yīng),。
目前，我國高速公路中,，只有發(fā)達地區(qū)的部分高速公路運營比較好,，多數(shù)高速公路運營一般，邊遠地區(qū),、經(jīng)濟落后地區(qū)的高速公路基本都是嚴(yán)重虧損,。這使得我國高速公路總體上虧損經(jīng)營。2012年11月至2013年2月,，審計署對我國共計36個地方政府2011年以來政府性債務(wù)情況進行了審計,，發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)高速公路債務(wù)規(guī)模不斷增長，償債壓力較大,。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù),，截至2014年年底,，全國收費公路債務(wù)余額為38451.4億元,，其中高速公路債務(wù)余額35208.8億元，占全國收費公路債務(wù)余額的91.6%,，同比2013年增長12.5個百分點,。從收支缺口看，2011年至2014年,，全國收費公路收費收入依次為3179億元,、3281億元、3652億元,、3916億元,，收支平衡結(jié)果依次為： －323億元、－566億元,、－661億元和－1571億元,，收支缺口呈現(xiàn)逐年擴大趨勢。
所以,，高速公路并不是一個暴利行業(yè),，而是一個虧損行業(yè)。如果高速公路真的是暴利行業(yè),，社會資本自然趨之若鶩,。當(dāng)前，全國上下全力推進PPP合作，但2014年至今,，江蘇省沒有一個成功的高速公路PPP案例,。
為了有利于推進PPP模式在公路領(lǐng)域落地生根，加強對收費公路發(fā)展的監(jiān)管,，本次修訂征求意見稿提出了實行特許經(jīng)營制度,，這是一個改革亮點。近年來,，現(xiàn)有的收費公路政策吸引社會資本投資公路建設(shè)的功能逐步減弱,，因為現(xiàn)行《條例》對政府與投資者、債權(quán)人的權(quán)利,、義務(wù)界定還不夠清晰,，缺乏有效的合理定價、收益調(diào)節(jié)和財政補貼機制,，難以保障投資者獲得合理回報或調(diào)節(jié)過高的利益獲取,。高速公路具有鮮明的網(wǎng)絡(luò)性特征，當(dāng)前我國高速公路正處于聯(lián)網(wǎng)貫通的關(guān)鍵時期,，只有加快建設(shè),、聯(lián)通成網(wǎng)才能發(fā)揮出規(guī)模效益，但新建項目交通量較小,、財務(wù)效益不理想,，社會資本又不愿意投入，因為在規(guī)定年限內(nèi),、用較低的收費標(biāo)準(zhǔn)不可能盈利,。這次修訂，明確經(jīng)營性公路實行特許經(jīng)營制度,，一方面,，可以通過實行規(guī)范的特許經(jīng)營制度、合理定價,，保障合理的投資回報,，從而鼓勵和吸引社會資本投資公路建設(shè)，使PPP模式真正在公路領(lǐng)域落地生根,；另一方面,，通過簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，明確特許經(jīng)營者的公路養(yǎng)護管理,、保證服務(wù)質(zhì)量,、信息公開的義務(wù)，可以加強政府,、行業(yè)主管部門對收費公路經(jīng)營行業(yè)的有效監(jiān)管,，而且通過加大信息公開力度,，也有利于保障公路使用者乃至全社會公眾對收費公路相關(guān)信息的知情權(quán)，使社會公眾特別是公路使用者很好地履行監(jiān)督權(quán),。
幾點建議
加強高速公路建設(shè)項目的科學(xué)規(guī)劃,，保持高速公路總量與經(jīng)濟社會發(fā)展需求的相適應(yīng)，尤其是把握好適度超前的度,。高速公路是經(jīng)濟社會發(fā)展的必要基礎(chǔ)設(shè)施,，但需要投入的成本也較高，必須控制高速公路建設(shè)的規(guī)模,、節(jié)奏和項目的標(biāo)準(zhǔn),，使其始終處于經(jīng)濟社會發(fā)展可以承受的范圍。另外,，高速公路不是基本公共設(shè)施,，建設(shè)應(yīng)該更加強調(diào)實際需要，更多考慮效率和回報,，適當(dāng)兼顧公平,，堅決不搞政績工程。
加強高速公路的科學(xué)管理,，努力降低運營管理成本,，提高服務(wù)水平。從長遠看,，待大規(guī)模建設(shè)高峰過去,，建設(shè)規(guī)模會降下來，路網(wǎng)穩(wěn)定完善,，每年增加的債務(wù)也會隨之降低,，通行費收入會隨著交通量的增長而增加,，收費公路的償債能力將不斷增強,，債務(wù)規(guī)模會逐步下降，收支趨于平衡,，直至償還全部債務(wù),。屆時，可選取調(diào)低收費標(biāo)準(zhǔn),，僅征收為維持高速公路長期穩(wěn)定的養(yǎng)護所需要的資金,，以保持高速公路網(wǎng)良好的服務(wù)水平。
各級政府,、特別是高速公路主管部門應(yīng)主動加強與社會公眾的溝通,，通報本地區(qū)高速公路建設(shè)發(fā)展情況、收費還貸情況,，取得社會公眾的理解和支持,。