【俠客島按】
這幾天的五中全會,，盡管新聞、公報都沒出來,，但是早已暗流涌動,。對于必將深刻影響中國社會的“十三五”規(guī)劃來說,，如今是一個關(guān)鍵時期。
“五年規(guī)劃”,，是少數(shù)學(xué)者的研究方向,。香港中文大學(xué)政治與公共行政系講座教授王紹光，清華大學(xué)國情研究院助理教授鄢一龍,，在這個領(lǐng)域深耕多年,。他們給俠客島（ID：xiake_island）發(fā)來獨(dú)家長文，詳細(xì)剖析,，一部“十三五”規(guī)劃要出爐所必經(jīng)的十個步驟,。十個步驟一環(huán)扣一環(huán)，異常繁復(fù)縝密,，可不是坊間想象的拍拍腦袋舉舉手這么簡單,。
一個五年規(guī)劃的出爐過程，可以窺見中國深層的治理邏輯,。
十個步驟
其實(shí),，“十三五”規(guī)劃編制在“十二五”規(guī)劃實(shí)施的中期就開始了，歷時3年,，共分為四個階段,、十個步驟。
四個階段：第一階段為中期評估（2013年3月至2013年12月）,，第二階段為基本思路研究（2014年）,，第三階段為黨中央《建議》編制（2015年初到十八屆五中全會），第四階段為正式編制《綱要》（2015年10月到2016年3月）。
十個步驟：中期評估,、前期調(diào)研,、形成基本思路、黨中央《建議》起草,、通過中央《建議》,、起草《綱要》草案、公眾建言獻(xiàn)策,、銜接論證,、廣泛征求內(nèi)外部意見、審批與發(fā)布《綱要》,。
第一步,、中期評估（2013年3月至2013年12月）
我國從“十五”計劃開始引入中期評估，“十一五”規(guī)劃編制時期正式確立中期評估制度,，并引入了第三方評估,。“十二五”規(guī)劃中期評估由發(fā)改委牽頭,，組織政府各部門和各地方開展內(nèi)部評估,，邀請清華大學(xué)國情研究院、中國經(jīng)濟(jì)改革研究基金會國民經(jīng)濟(jì)研究所開展第三方獨(dú)立評估,，通過調(diào)查研究,、發(fā)放問卷的方式廣泛征求意見，并會同國家統(tǒng)計局及有關(guān)部門對單項(xiàng)指標(biāo)監(jiān)測評價報告及初步評價結(jié)果進(jìn)行審核,。
國家發(fā)改委集中各方的意見,，負(fù)責(zé)起草“十二五”規(guī)劃《綱要》實(shí)施中期評估報告，提請國家“十二五”規(guī)劃專家委員會論證后,，連同論證意見,，上報國務(wù)院審核。審核通過后,，再提交全國人大常委會審議,。全國人大財經(jīng)委通過實(shí)地調(diào)研，聽取匯報,，初步審查報告的形式,，開展“十二五”中期評估預(yù)審查。
這事已經(jīng)做過了,。2013年12月25日,，十二屆全國人大常委會第六次會議審議了“十二五”規(guī)劃《綱要》實(shí)施中期評估報告，由國家發(fā)改委主任徐紹史代表國務(wù)院報告,。
第二步,、前期調(diào)研（2013年底至2014年底）
在中期評估的基礎(chǔ)上，2013年底，國家發(fā)改委直接委托有關(guān)機(jī)構(gòu)開展“十三五”規(guī)劃前期重大問題及基本思路研究,。2013年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議就提出要著手啟動“十三五”規(guī)劃前期準(zhǔn)備工作,。
2014年4月17日，全國“十三五”規(guī)劃編制工作電視電話會議在京召開,。4月23日,，國家發(fā)改委發(fā)布了25個前期研究的重大課題，通過公開招標(biāo)方式組織社會力量開展研究,，其中有27個單位的選題入選,。與此同時，國家發(fā)改委還開展了基礎(chǔ)調(diào)查,、信息搜集,、重點(diǎn)課題調(diào)研以及納入規(guī)劃重大項(xiàng)目的論證等前期工作。
第三步,、形成“十三五”規(guī)劃的基本思路（2014年底到2015年3月）
中標(biāo)的各部門及地方會同步開展各自的研究,，并將研究成果上報國家發(fā)改委，由發(fā)改委起草基本思路意見稿,，形成初稿后再征求各方面意見,。
見諸新聞報道的就有,，2014年9月2日,，李克強(qiáng)主持召開會議，研究部署“十三五”規(guī)劃編制工作,。9月20日,，國家發(fā)改委在杭州召開“十三五”規(guī)劃基本思路研究座談會，征求九省區(qū)的意見,。2014年底,，“十三五”規(guī)劃的基本思路初步形成，提交黨中央和國務(wù)院,。
第四步,、黨中央《建議》起草（2015年初至2015年10月）
黨的《建議》由中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭成立起草小組，并直接在中央政治局常委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作,。從“十二五”規(guī)劃起草小組成員來源來看,，全國人大、全國政協(xié),、國務(wù)院相關(guān)部門負(fù)責(zé)人,，以及一些地方官員和學(xué)者都參與其中。
接下來,，起草組,、全國人大、全國政協(xié)等機(jī)構(gòu)都會開展密集調(diào)研。特別是領(lǐng)導(dǎo)人會親赴基層調(diào)研,。據(jù)統(tǒng)計,，2015年以來，中央政治局常委共開展了26次調(diào)研,，足跡遍布19個省份,。
此外，《建議》的形成還需要廣泛征求各方意見,?！笆濉币?guī)劃征求意見總共進(jìn)行了兩輪，第一輪是8月份初稿形成之后,，向120多個單位,、部分黨內(nèi)老同志、黨的代表征求意見,；第二輪是在十七屆五中全會審議期間,，向黨的代表、黨外人士,、政協(xié)委員征求意見,。“十三五”同樣不例外,。
第五步,、通過中央《建議》
2015年7月20日，政治局召開會議,，決定10月在北京召開五中全會,，會議將審議和通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，并正式對外公布,。
據(jù)“十二五”規(guī)劃《建議》的編制情況來看,，這是一個集體決策的過程?？偣舱匍_了4次中央政治局常委會會議,、2次中央政治局會議、1次中央全會討論和審議《建議》的編制,。
據(jù)悉,，“十三五”規(guī)劃《建議》的編制共有兩輪集體決策，第一輪是2015年6—7月間,，《建議》形成送審稿以后,，進(jìn)行審議指導(dǎo)，為隨后的一定范圍征求意見做準(zhǔn)備,；第二輪是2015年9—10月間,，圍繞著十八屆五中全會召開而進(jìn)行的集體審議,。
第六步、起草《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要（草案）》
在黨中央編制《建議》的同時,，國家發(fā)改委同步編制《綱要》框架,。2015年5月5日，國家發(fā)改委主任徐紹史主持召開全委“十三五”規(guī)劃《綱要》編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組和起草小組第一次全體會議,，啟動和部署“十三五”規(guī)劃《綱要》編制工作,。同時開展專題調(diào)研，例如國家發(fā)改委副主任胡祖才率隊赴新疆,、中國工程院開展專題調(diào)研,。
在黨中央《建議》正式公布之后，形成《綱要》草案編制的初稿,?！毒V要》草案編制要一直持續(xù)到2016年“兩會”之前，這也是一個集思廣益的過程,。
第七步,、公眾建言獻(xiàn)策
目前，“十三五”規(guī)劃編制還沒有走到第七步,。但依據(jù)此前已經(jīng)建立的固定程序,，可以預(yù)期最后四個步驟將如何展開。
比如,，“十二五”規(guī)劃編制期間,，依托國家信息中心設(shè)置了“十二五”規(guī)劃建言獻(xiàn)策辦公室，公眾可以通過網(wǎng)站留言,、電子郵件,、手機(jī)短信,、來電,、來函、來訪等多種形式,、多種渠道提出對“十二五”規(guī)劃編制的建議,。同時，國家發(fā)改委還請全國總工會,、共青團(tuán),、婦聯(lián)、科協(xié),、貿(mào)促會,、殘聯(lián)、工商聯(lián),、企業(yè)家協(xié)會,，共同協(xié)助開展“十二五”規(guī)劃建言獻(xiàn)策活動,，并召開專場討論會聽取建議。當(dāng)時有100名左右不同行業(yè),、不同系統(tǒng)的代表參加座談會,，國家發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)和“十二五”規(guī)劃起草組成員聽取了他們的建議。
第八步,、銜接論證
規(guī)劃編制期間還需要和各部門,、各地方進(jìn)行規(guī)劃指標(biāo)、規(guī)劃布局涉及的項(xiàng)目,、規(guī)劃實(shí)施手段的銜接,，以便不同類型和不同層級的規(guī)劃相互配合、形成合力,，避免相互抵消,。
在規(guī)劃草案的基礎(chǔ)上，組織規(guī)劃專家委員會對規(guī)劃進(jìn)行咨詢,、論證并提出咨詢報告,。該報告將隨《綱要》一同提交全國人大審議。
我國五年規(guī)劃編制在“十五”計劃編制期間就有專家審議會制度,?！笆晃濉币?guī)劃編制時期正式成立了專家委員會。專家委員會的構(gòu)成特別強(qiáng)調(diào)不同專業(yè)背景,，以及學(xué)術(shù)型專家和實(shí)務(wù)型專家的結(jié)合,。
“十三五”規(guī)劃專家委員會延續(xù)了這一特征，55位專家涵蓋了經(jīng)濟(jì),、科技,、公共管理、法學(xué),、環(huán)保等不同領(lǐng)域的學(xué)科背景,，同時除了學(xué)者之外，還有具有豐富規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)的實(shí)務(wù)型專家,。同時,，“十三五”首次將4名企業(yè)家納入專家委員會。
第九步,、廣泛征求內(nèi)外部意見
2015年底將形成《綱要》征求意見稿,，開始廣泛征求各方面的意見。根據(jù)“十二五”規(guī)劃編制的經(jīng)驗(yàn),，將比較集中地開展兩輪征求意見：
第一輪是在2015年12月上旬小范圍征求意見,，主要征求地方、部門以及專家的意見,，以更好地編制《綱要》草案,。第二輪是2016年1月中旬開始大范圍地征求地方,、部門、專家,、人大,、政協(xié)、黨外人士以及企業(yè)和基層群眾代表的意見,，為2016年3月“兩會”審議工作做準(zhǔn)備,。
第十步、審批與發(fā)布《綱要》（2016年3月）
《綱要》集體議決的過程為：先由國務(wù)院常務(wù)會議,、政治局常委會會議聽取匯報,；然后由全國人大財經(jīng)委員會進(jìn)行預(yù)審查；接著由國務(wù)院全體會議審議并提請全國人大審議,，后經(jīng)政治局常委會會議批準(zhǔn),；最后在2016年3月由全國人大十二屆四次會議審議通過。
2016年“兩會”之后,，新華社將受權(quán)正式發(fā)布《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》,，隨后，全國各部門,、各地區(qū)將廣泛開展學(xué)習(xí)“十三五”規(guī)劃的活動,。
中國式?jīng)Q策
用長達(dá)三年的時間，先后經(jīng)歷以上十個步驟,，才制定了一個全國五年規(guī)劃《綱要》,，如果說其中沒有民主，就如同說一部七十多萬字的《紅樓夢》中沒有描寫愛情一樣,。中國五年規(guī)劃決策不但是民主的,，而且還具有以下突出特點(diǎn)：
第一，調(diào)查研究,。重視調(diào)研是中國政府決策的最大特點(diǎn),，也是五年規(guī)劃編制的突出特點(diǎn)，中國的歷次五年計劃編制都開展系統(tǒng)的,、專門的調(diào)查研究,?！笆濉币?guī)劃編制期間,，中國已經(jīng)形成了不同層次、不同類型的調(diào)研,，包括最高決策者開展的調(diào)研,、規(guī)劃起草組開展的調(diào)研，以及參與決策咨詢的全國人大,、全國政協(xié),、各智庫等開展的調(diào)研,。恰恰是通過廣泛的調(diào)研，使得決策者能夠掌握第一手的信息,，使得五年規(guī)劃編制能夠做到實(shí)事求是,。
“十二五”規(guī)劃編制期間也召開了若干次片會（指按照東部、西部,、東北,、中部等劃分的區(qū)域座談會）進(jìn)行調(diào)研，但都是由國家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人主持,?！笆濉币?guī)劃編制期間的調(diào)研有一個創(chuàng)新，即習(xí)近平同志圍繞著“十三五”規(guī)劃編制分別在浙江,、貴州和吉林召開不同省區(qū)負(fù)責(zé)人座談會,，與省區(qū)市負(fù)責(zé)人直接交換意見，對于“十三五”規(guī)劃編制做出部署,。這在我們國家規(guī)劃編制歷史上是首次,。
第二，廣泛協(xié)商,。規(guī)劃編制通過反復(fù)的交流,、比較和協(xié)商來逐步實(shí)現(xiàn)其科學(xué)性，這是一個寓科學(xué)于民主的過程,，包括前期的頭腦風(fēng)暴與初稿形成,，編寫過程中的內(nèi)部反復(fù)商討，以及基本思路,、《建議》,、《綱要》草案、《綱要》征求意見稿形成后的多方,、反復(fù)征求意見,。這種幾上幾下的協(xié)商與集中，恰恰是中國式的協(xié)商民主,。
第三,，大眾參與。五年規(guī)劃編制是一個匯聚民意的過程,，與政治參與不同,，群眾路線要求決策者主動地逆向參與，深入廣大人民群眾,，鼓勵普通公眾充分表達(dá)他們的意見,，了解人民群眾的疾苦與需求。我國決策模式的最大特點(diǎn)是決策者逆向參與,。除了專門開展面向全社會的建言獻(xiàn)策活動外,，決策者還通過開展調(diào)研,、召開座談會、聽取正式渠道和非正式渠道的公眾意見來實(shí)現(xiàn)公眾的廣泛參與,。
“十三五”規(guī)劃編制前期就提供了公眾參與的渠道,，2014年6月，國家發(fā)改委和各地方政府專門開通了“建言‘十三五’”微信公眾平臺,，聽取并采納公眾建言,。
第四，民主集中,。只有通過高度的民主,，具備有限理性的決策者才能處理海量分散的、不充分的信息,，才能面對參與者的多元利益,。“集思廣益”決策通過“屈群策”機(jī)制來收集分散的信息,，克服信息不對稱,；通過“合議決”機(jī)制來達(dá)成政治共識；通過“廣納言”機(jī)制來克服個人在決策上的片面性與主觀性,。
由于這種決策模式重視不同決策主體事前的充分協(xié)商,，從而可以有效地形成決策共識，避免表決時的掣肘與延宕,，減少政策執(zhí)行過程中的困難,。（文/王紹光 鄢一龍）